郑建邦：坚持人民至上 紧扣法定职责 推动社会领域法治建设实现新突破         2023年12月20日15:24

各级人大本届任期的五年，正处于全面建设社会主义现代化国家开局起步的关键时期。赵乐际委员长强调，要找准人大在中国式现代化建设中的职责和任务，为推进中国式现代化提供有力法治保障。专门委员会是国家权力机关的重要组成部分。宪法、全国人大组织法和地方组织法，明确规定了专门委员会的职权职责。《深化党和国家机构改革方案》以及中共中央批准的地方机构改革方案，明确提出了组建人大社会委的目的和职能。综合来看，与从事社会建设的党的机关、行政部门、群团组织等有所不同，人大社会委主要是通过立法、监督、代表、调研等工作，以法治方式推进社会建设。只有紧扣法定职责，依法统筹社会力量、平衡社会利益、调节社会关系、规范社会行为，更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的重要作用，在法治轨道上推动社会建设事业高质量发展，才能不负党中央重托，不负人民群众期盼。

一、坚持以良法促进发展、保障善治，持续健全完善社会领域法律法规

立法是全面依法治国的基础和前提。1978年，中国共产党的十一届三中全会明确提出，应当把立法工作摆到全国人民代表大会及其常务委员会的重要议程上来。1979年，全国人大修改宪法和地方组织法，首次赋予地方立法权。经过30多年的努力，2011年，十一届全国人大四次会议宣布，以宪法为统帅、以社会法等七个法律部门为主干的中国特色社会主义法律体系已经形成。我国在根本上实现了从无法可依到有法可依的历史性转变。

时代在进步，实践在发展，不断对法律体系建设提出新需求，法律体系必须与时俱进加以完善。7月底，中共中央批准了《十四届全国人大常委会立法规划》。地方人大常委会有的已经制定立法规划，有的正在编制。这些规划，基本明确了人大社会委5年立法的重点领域和主要项目。下一步，就是扎扎实实推进工作，确保完成立法任务。

一是抓住提高立法质量这个关键

进入新时代，人民群众对法律的期盼，已经不是有没有，而是好不好、管用不管用、能不能解决实际问题。习近平总书记强调，发展要高质量，立法也要高质量。提高立法质量关键是坚持尊重和体现客观规律，坚持为了人民、依靠人民，深入推进科学立法、民主立法、依法立法，努力使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意愿、得到人民拥护，做到民有所呼，我有所应。

法律和地方性法规是中国特色社会主义法律体系中的两个重要层次。地方人大立法，有些是与上位法配套实施的地方性法规，有利于增强法律的针对性、可操作性；有些是结合实际开展的创制性立法，有利于先行先试，为国家完善顶层设计作出探索。江苏和黑龙江在没有直接对应的上位法依据的情况下，分别制定和起草了医疗保障条例、居家和社区养老服务条例。山东制定了全国第一部关于突发事件应急保障的地方性法规。这些为全国人大社会委推动制定医疗保障法、养老服务法、突发事件应对管理法积累了宝贵经验。

二是充分发挥人大在立法工作中的主导作用

习近平总书记在中央人大工作会议上强调，要发挥好人大及其常委会在立法工作中的主导作用。专门委员会承担着“研究、审议和拟订有关议案”的职责，以及大量具体立法任务，是人大发挥立法主导作用的重要基础。

人大主导立法是人民代表大会制度的内在要求，也是保证立法公正、防止利益偏向的现实考量。这种主导作用，体现在制定立法规划和计划、创制和修改法律、审议和完善草案、表决和通过法案等各环节，贯穿于立法工作的全过程。其中，最直接的表现形式，就是牵头起草和联系审议法律。9月1日，无障碍环境建设法正式实施。这是本届全国人大社会委牵头负责、推动通过的第一部法律。在前期草案起草的基础上，全国人大社会委继续深入研究，在今年4月和6月的两次常委会审议中，提出许多建设性意见，有力推动了草案修改完善和法律出台实施，为2.8亿老年人和8500万残疾人的便利便捷生活，提供了重要法律保障，受到社会各界一致好评。这是发挥主导作用的重要体现。

法律是治国之重器，良法是善治之前提。我们要根据中共中央的决策部署，围绕人民美好生活向往，落实立法规划，不断提高立法质量和效率，促进社会领域法律制度更加完善。

二、依照人大监督的职责定位，实行正确监督、有效监督、依法监督

人大监督是党和国家监督体系的重要组成部分，是代表国家和人民进行的具有法律效力的监督。习近平总书记强调，人民代表大会制度的重要原则和制度设计的基本要求，就是任何国家机关及其工作人员的权力都要受到监督和制约。人大监督的主要对象是：法律的实施情况和同级“一府一委两院”的工作；主要形式有：执法检查、专项报告、专题调研、专题询问等。专门委员会每年都要提出监督立项建议，组织实施监督工作，是人大及其常委会行使监督权的重要保障。

一要突出重点，精准选择监督项目和方式

社会建设包罗万象，每个方面都涉及人民群众的切身利益，有必要开展监督的领域比较多。要坚持围绕中心、服务大局，根据党和国家的战略决策，抓住人民群众普遍关心的现实问题，有规划、有侧重、有针对性地研究和选择监督项目和监督方式，把有限的力量汇聚到推动解决重点问题、紧迫问题上来。

目前，全国人大社会委正在组织开展安全生产法执法检查。这是今年全国人大常委会的重点监督项目。进入新时代，以习近平同志为核心的中共中央高度重视统筹发展和安全，坚持总体国家安全观，出台一系列制度和举措，推动我国安全形势明显向好。但是，安全容不得一丝一毫的懈怠。今年，已经有多个地方发生死亡30人以上的特别重大事故。根据著名的“海因里希法则”，每发生1起导致重伤或者死亡的事故，背后就有29件事故造成人员轻伤，以及300起意外事件。按照这个推论可想而知，安全生产的隐患还有很多，对人民群众生命财产安全的威胁依然很大。这正是我们选择以执法检查的方式对安全生产开展监督的主要原因。

二要注重实效，促进解决人民群众急难愁盼问题

人大监督的目的在于确保宪法和法律得到正确实施，推进“一府一委两院”加强和改进工作，从而实现好、维护好、发展好人民群众的根本利益。

要坚持监督与立法相结合，把宪法法律作为监督的准绳，把监督作为实施和完善法律制度的重要途径。围绕重点领域，开展好跟踪监督、持续监督。加强上下协调联动，在条件允许的情况下，从上到下贯通监督，全面掌握情况，全面促进工作，做到寓支持于监督之中。湖北前两年开展了安全生产“一法一条例”执法检查和法规修订，今年又进行安全生产专题询问。云南前两年开展了消防“一法一条例”执法检查和安全生产专项工作报告，今年又围绕安全生产进行执法检查。这两个省，都是连续3年聚焦安全领域，同时与全国人大社会委协同配合，有力促进了监督工作更加深入、更有力度，更富实效。

按照立法规划，本届全国人大常委会将修改监督法，把中共中央的最新决策和多年来的监督经验纳入法律。我们要严格依照法定权限和法定程序，加强和改进监督工作，切实履行好宪法和法律赋予的职责。

三、充分发挥代表作用，在支持和保障代表履职中凸显人民代表大会制度的显著优势

人民代表大会制度之所以具有强大生命力和显著优越性，关键在于深深植根于人民之中。习近平总书记强调，要加强代表工作能力建设，支持和保障代表更好依法履职，使发挥各级人大代表作用成为人民当家作主的重要体现。我们要践行全过程人民民主，吸纳民意、汇集民智，以对国家和人民负责的态度，切实做好代表工作。

一是回应社会关切，认真办理议案建议

提出议案和建议，是人大代表行使权利、依法履职的重要内容。人大代表来自人民、植根人民，与人民群众紧密联系。每一件议案、每一项建议，都是一个领域或者一个地区民意的集中反映。十二届全国人大届末，习近平总书记看到人大代表五年提出2366件议案、41353件建议，感慨说，“这就是中国式民主”。

今年，全国人大社会委负责办理40件议案、18件建议、2项重点督办建议，涉及26个代表团、1421人次代表，充分体现了人大代表对社会建设的关心关注，充分反映了人民群众对社会发展的心声愿景，对我们推进民主立法和有效监督具有重要作用。在这方面，天津建立了代表建议两次答复和评价机制，确保办理过程和办理结果双满意，做到办理质量和人大代表满意度双提升。内蒙古坚持把代表议案建议办理与立法监督工作统筹安排、一体推进，将3件代表议案列入立法计划。这些做法，都很有借鉴意义。

二是丰富拓展渠道，密切联系人大代表

人大代表是国家权力机关的组成人员。习近平总书记强调，各级人大及其常委会要成为“始终同人民群众保持密切联系的代表机关”。这就要求我们，采取多种方式，通过多种渠道，密切同人大代表的联系，密切人大代表同人民群众的联系，发挥代表作为党和国家联系人民群众的桥梁作用。

为深化代表参与，凝聚代表智慧，今年，全国人大社会委在已有“专家智库”的同时，建立了“代表智库”制度。在2974名代表中，邀请“有关常委会领导和委员直接联系的代表”、“议案建议领衔代表”以及代表中的“专家学者和实务工作者”，共90人组成智库，参与委员会立法和监督等重要工作。在这方面，地方人大也有很多探索。陕西坚持每季度听取代表意见建议，开发问卷调查小程序，以数字赋能促进“两个联系”常态化，保障2000余人次代表在线上参与立法。要总结经验、巩固提高，把密切联系人大代表融入工作全过程，促进人大社会委“各项工作都有坚实的民意基础”。

四、大兴调查研究之风，不断夯实做好人大社会建设工作的基本功

习近平总书记强调，调查研究是谋事之基、成事之道，没有调查就没有发言权，没有调查就没有决策权。对人大专委会而言，调查研究不仅是基本工作方法，也是法定职责。全国人大组织法和地方组织法明确规定，专委会要围绕“同本委员会有关的问题，进行调查研究，提出建议”。以法律的形式规定调查研究，这在国家机构中是很少见的，进一步显现了调查研究在人大专委会工作中的重要地位和重要作用。

一要创新方式方法，走好群众路线

坚持从群众中来，到群众中去，深入基层、深入一线，真诚倾听群众呼声、真实反映群众愿望、真情关心群众疾苦，全面了解人民群众的所忧所盼。

要根据调研主题确定有效的调研方式，保证掌握真实情况、得到真知灼见。总书记指出，“知屋漏者在宇下，知政失者在草野。很多网民称自己为草根，那网络就是现在的一个草野”。要走好网上群众路线，运用网络调查等信息手段，在最大范围、以最快速度，洞察社会情景，洞悉人间百态。要充分运用“田野调查”等社会学的专业方法，直接联系群众，掌握第一手资料。山西在关于人口老龄化的调研中，除了常规的座谈、走访，还对县一级农村养老餐厅进行蹲点调研、案例剖析。甘肃深入乡村社区，随机走访低收入群众家庭，以“解剖麻雀”的方式逐户、逐人、逐项核查救助政策落实效果。这些都是有效的调研方法。

二要坚持问题导向，注重成果转化

毛主席指出，调查就是解决问题。我们要把调查研究同中心工作、重点任务紧密结合起来，同健全法律制度、提高监督实效紧密结合起来，敢于正视问题，善于发现问题。对调研得来的大量材料和情况，认真分析研究，去粗取精、去伪存真，由此及彼、由表及里，在纷繁复杂的社会现象中，找到社会问题的根源和趋势，找到解决问题的办法。要注重调研成果转化运用，不能以调研报告代替调研成效。要把调研发现的问题、形成的建议，转化为解决问题、改进工作的实际举措，反映到具体的法治实践中，反映到人民生活品质的切实改善上。

今年，东明副委员长和我分别带队到山东、陕西开展社会救助立法调研，形成了完善法律草案的意见建议，推动有关部门加快立法步伐。根据目前掌握的情况，这部列入多届立法规划近30年的基础性法律，有很大希望在本届审议通过。总的讲，“正确的决策离不开调查研究，正确的贯彻落实同样也离不开调查研究”。社会发展进步面临的形势和挑战，人大社会建设面临的任务和问题，无一例外需要在深入的调查研究中，在持续的交换、比较、反复中找到答案。

“检验我们一切工作的成效，最终都要看人民是否真正得到了实惠，人民生活是否真正得到了改善，人民权益是否真正得到了保障。”要深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，坚持人民至上，紧扣法定职责，把立法、监督、代表、调研等各项工作统筹起来，推动社会领域法治建设不断向前，促进人民群众获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续！

(本文刊载于《中国人大》2023年第18期，摘自全国人大常委会副委员长、民革中央主席郑建邦在全国人大社会建设工作座谈会上的讲话）

来源：《中国人大》杂志